La carrière du médecin africain en Europe : être médecin avec un diplôme africain au Royaume-Uni, en France et en Suisse

1  Introduction

Le regain d’intérêt pour la migration des professionnels de santé africains en Europe est incontestable. La migration est analysée sous le registre de « l’exode des cerveaux » et de ses conséquences négatives pour les pays d’Afrique (Mendy 2005 ; Gaillard et Gaillard 2006). Les Organisations internationales proposent des solutions pour ralentir ce phénomène (OMS 2006 ; World Bank et IFC 2007), tandis que sous la pression des groupes d’« entrepreneurs de morale » (Becker 1985), les gouvernements de l’Union européenne (UE) prennent des mesures législatives et réglementaires pour interdire ou restreindre le recrutement des professionnels de santé des pays les plus pauvres. Cette préoccupation nouvelle a donné lieu à une forte croissance des études portant sur les migrations des professionnels de santé des pays du sud. Les recherches récentes ont apporté une compréhension fine du phénomène  migratoire (Barré et al. 2003 ; Wickramasekara 2003 ; Awases et al. 2004 ; Gaillard et Gaillard 2006). Dans leur très grande majorité, ces recherches se placent dans le cadre théorique du modèle néo-classique du push and pull factors, classique (Astor et al. 2005) ou amélioré par la prise en compte de facteurs sociaux comme l’existence de réseaux sociaux dans les pays d’accueil ou des phénomènes de privation relative (Massey et al. 1993).

Toutefois, le discours international est fortement contesté par les organisations et les syndicats des personnels de santé originaires des pays du Sud. Les associations professionnelles des médecins hors Union Européenne en France, tout comme les associations professionnelles des médecins d’origine non britannique au Royaume-Uni comme le British Association of Physicians of India Origin (BAPIO), dénoncent le protectionnisme professionnel ou la xénophobie qui sous-tendent ce discours à prétention éthique. Pour réaliser leurs aspirations professionnelles et entretenir leurs familles, les médecins choisissent souvent de migrer dans un pays occidental où ils sont plus ou moins bien accueillis. Or, la plupart des pays riches protègent soigneusement leur marché du travail, émettent des barrières à l’entrée ou segmentent leur marché du travail en fonction de leurs besoins économiques.

Ainsi, tandis que l’analyse des motifs de migrations des personnels fortement qualifiés des pays africains – des personnels de santé, notamment – vers les pays du Sud fait l’objet d’un

nombre élevé de recherches, l’étude comparée de leurs conditions d’exercice dans les pays du Nord est demeurée en friche.

Dans cette perspective, notre article vise à développer une approche prenant en considération ces deux aspects. D’une part, il vise à comprendre les raisons qui poussent des médecins d’Afrique à migrer vers des pays européens ; d’autre part, il cherche à appréhender leurs modes d’insertion professionnelle dans leur pays d’installation. Pour mener à bien cette analyse, et parce que cela permet de croiser la « dimension objective » des différentes phases de la trajectoire des acteurs et la « dimension subjective » de leurs interprétations successives des situations, nous avons entrepris de nous appuyer sur le concept de « carrière » au sens de l’interactionnisme symbolique (Hughes 1937 ; Becker 1985).

Notre démarche se déroule en quatre étapes. La première partie présente le cadre théorique et vise à montrer l’intérêt heuristique de compléter une approche en termes de facteurs de migration par une approche interactionniste en termes de carrière (Hughes 1937). La deuxième partie présente la méthodologie de notre recherche de terrain. La troisième partie présente les résultats d’enquête sur les discours des médecins justifiant leur volonté de migrer en Europe. La quatrième partie, enfin, est consacrée à une double analyse : celle des carrières professionnelles réelles imposées par les contextes institutionnels ouverts ou fermés (et susceptibles de changer) des pays d’accueil, et celle de la manière dont lesdits contextes influent les stratégies des médecins migrants et leur représentation de la condition de médecin africain en Europe.

2  Cadre théorique : la migration des médecins africains entre calculs et processus

  • Facteurs de migration et acteurs rationnels

Dans le champ de la migration internationale des professionnels de santé des pays du Sud vers les pays du Nord, la perspective « macro » et la théorie des choix individuels sont les plus fréquemment utilisées pour rendre compte des facteurs de migration (Massey et al. 1993). Selon la perspective macroéconomique, la migration internationale – de même que ses effets

– est causée par les différences spatiales au niveau de l’offre et de la demande de travail (Torado 1976). Les différences de salaires poussent les travailleurs des pays à bas salaires à se déplacer vers les pays à hauts salaires. La migration internationale est un choix rationnel et individuel d’investissement en capital humain. Les agents économiques procèdent par un

calcul rationnel des coûts et des avantages avant de prendre la décision d’émigrer. De cette interprétation découle le modèle des pull and push factors (facteurs d’attraction et facteurs de répulsion). Ce modèle repose sur la mise en évidence de deux classes de facteurs en sens contraire : une série de facteurs négatifs (répulsifs) dans le pays d’origine, favorisant les mouvements de départ, d’une part, et une série de facteurs attractifs dans le pays de destination, d’autre part (Portes et Böröcz 1989).

Les push factors les plus souvent identifiés correspondent au manque d’emploi, à l’absence de perspectives de formation et de carrière professionnelle, à l’absence de démocratie, l’oppression politique, à la violation des droits humains, à la pauvreté, à la surpopulation et aux désastres environnementaux ; tandis que les pull factors font référence aux salaires élevés, aux meilleures conditions de vie et de travail, aux opportunités de formation et de carrière professionnelle (Awases et al. 2004 ; Astor et al. 2005)

Pour des raisons tenant à la structuration du champ académique sur le plan international, les analyses des migrations dans les termes de l’individualisme méthodologique sont devenues dominantes. Il est admis désormais que ces analyses doivent être complétées par les études montrant le rôle des liens historiques entre les pays de départ et d’arrivée (langage, réseaux communautaires) qui rendent compte des choix de destination incompréhensibles dans la seule logique du choix rationnel (van Meeteren et Pereira 2013).

La limite de ces approches est, d’une part, de s’intéresser principalement à un moment dans l’histoire des migrants – celui où le choix a été effectué et non à la totalité du processus de migration – et, d’autre part, d’objectiver de manière trop importante les facteurs évoqués par les migrants pour prendre leur décision. Pour dépasser ces limites, nous nous proposons de mobiliser le concept de carrière au sens de la tradition interactionniste (Hughes 1937).

2.2  Le concept de carrière entre objectivation et subjectivation

Le concept de carrière tel que nous l’envisageons au sens interactionnisme du terme se réfère ici aux travaux de Hughes (1937) sur les carrières professionnelles. La définition que donne Hughes de la notion de carrière est construite autour de deux dimensions objective et subjective. Dans sa dimension objective, « une carrière consiste en une série de statuts et d’emplois clairement définis, de suites typiques de positions, de réalisations, de responsabilités et même d’aventures » (Hughes 1937, 409). Dans ce sens, si l’individu a plus de latitude pour créer sa propre position ou pour en choisir une parmi celles existantes, il a aussi moins de certitude de parvenir à une position donnée. Enfin, l’ordre social impose des

limites aux orientations que l’individu tenterait de donner à sa propre vie, tant à la direction  de l’effort et qu’à l’interprétation de sa signification.

Dans sa dimension subjective, « une carrière est faite des changements dans la perspective selon laquelle la personne perçoit son existence comme une totalité et interprète la signification de ses diverses caractéristiques et actions, ainsi que tout ce qui lui arrive » (Hughes 1937, 408–410). L’expérience assure le développement des carrières. Si les carrières professionnelles représentent des connexions cruciales entre l’individu et la structure institutionnelle, Hughes souligne toutefois qu’il y a certains points où elles touchent à l’ordre social. Howard Becker (1985, 126) utilise ainsi la notion de « carrière » pour rendre compte

« du développement d’une forme de conduite jugée déviante par la société que représente

l’usage de la marijuana». Au cours des années récentes, le concept a été appliqué de manière heuristique à une série d’autres champs de recherches, en particulier dans la sociologie de l’engagement militant (Fillieule 2001 ; Darmon 2008). Comme le souligne Olivier Fillieule, l’intérêt d’une approche en terme de carrière est de permettre de prendre en considération simultanément « les conditions collectives de l’action et le sens que lui attribuent les agents » (2001, 203).

Dans le champ de la sociologie des migrations, l’analyse en termes de carrière présente le grand avantage d’introduire une perspective dynamique (Bessin et al. 2010) dans l’analyse des trajectoires de devenir des médecins africains souhaitant exercer dans un pays du nord. Elle permet de prendre en considération les facteurs dits « objectifs » du choix des médecins (faire carrière dans sa « dimension objective ») et la subjectivité de l’acteur rationalisant son action face aux réalités inattendues ou sous estimées (« dimension subjective ») (Hughes 1937, 409). Quand la théorie du push and pull se contente de s’intéresser aux choix de départ et les réduit à des calculs individuels, la notion de carrière permet tout à la fois de souligner les facteurs qui peuvent conduire au départ, mais aussi de mettre en évidence la manière dont les acteurs reconstruisent leur situation pour qu’elle fasse sens dans leur pays d’origine et dans le pays d’arrivée.

3  Méthodologie

Cet article s’appuie sur les résultats d’une thèse portant sur la migration internationale des médecins africains au Royaume-Uni, en France et en Suisse (Mendy 2010). Il se base sur trois types de sources : une importante analyse de la littérature sur le sujet, une série d’entretiens semi-structurés portant sur une soixantaine de médecins et responsables de santé en Afrique

(Guinée-Bissau, Sénégal et Cameroun) et dans trois pays d’installation (Royaume-Uni, France et Suisse), et une démarche d’observation non participante complétant les entretiens. La systématisation de l’observation non participante a permis de décrire les contextes et les situations d’enquête qui sont mis en exergue dans cet article, notamment dans la troisième partie. Le travail étant une recherche principalement qualitative et, partiellement, quantitative1.

L’échantillon comprend 75 personnes interviewées dont 26 en Afrique (15 médecins et 11 responsables de santé) et 49 en Europe (37 médecins et 12 cadres des ressources humaines). Il a été arrêté par saturation. Les entretiens avec les médecins africains ont été réalisés en France (Paris) en 2006, au Royaume-Uni (Londres) en 2007, en Suisse (Lausanne, Genève) entre 2006 et 2009, en Afrique (Sénégal, Guinée-Bissau, Cameroun) entre 2007 et 2009.

Les médecins à diplôme africain interviewés en Europe sont des praticiens qui, soit, ont fait une partie de leur formation de médecine en Afrique, soit, ont obtenu leur diplôme de médecine en Afrique. Ils sont médecins à part entière, c’est-à-dire avec un droit d’exercer la médecine dans leur pays d’origine. Leur intervalle d’âge est compris entre 34 et 56 ans. En Afrique, le profil choisi est celui du jeune médecin qui a entre 32 et 45 ans. Il est en cours de spécialisation et/ou exerce depuis plusieurs années dans le secteur public ou dans le secteur privé. Pour les médecins migrants, l’âge n’a pas été pris en considération. La durée de présence en Europe varie d’un pays à un autre ; elle est comprise entre 2 et 30 ans. Les cadres des structures hospitalières publiques ont été identifiés selon leurs responsabilités (directeurs des ressources humaines, chargés du recrutement du personnel étranger). Les médecins interviewés ont été sélectionnés essentiellement par la technique « boule de neige » et par l’utilisation de réseaux d’universitaires africains. De ce fait, la répartition entre les sexes n’a pu être rigoureusement respectée et les différences des carrières professionnelles masculines et féminines n’ont pas fait l’objet d’une analyse singulière. Sur l’ensemble des médecins interrogés, seules sept étaient des femmes. Par ailleurs, deux catégories de médecins significativement différentes ont pu être interviewées : des médecins africains demeurés en Afrique mais caressant le rêve du départ, et des médecins ayant franchi le pas et qui se sont installés en Europe. En France, en Suisse, au Sénégal et au Cameroun, les entretiens ont été

1 L’exploitation de la base de données de Clemens et Pettersson (2008) a permis de produire des données statistiques par zones linguistiques et de vérifier nos hypothèses sur l’importance des flux migratoires en provenance des pays de l’Afrique subsaharienne et l’évolution des discours sur la migration et sa mise sur  agenda international. Dans cet article, les résultats issus de cette analyse quantitative ne sont pas présentés.

réalisés en français ; en Guinée-Bissau, ils ont été menés en portugais et en créole portugais (dialecte national) puis retranscrits en français. En Angleterre, ils ont été faits en anglais.

Les guides d’entretiens ont été adaptés à la spécificité des contextes étudiés ainsi qu’aux groupes cibles (médecins, responsables). Les arguments justifiant le choix des cas étudiés sont développés dans la partie cinq. Du point de vue de la démarche comparative, nous avons recouru à l’analyse en profondeur d’un nombre limité de pays selon la méthode des cas les plus différents (most different cases, Ragin 1987).

4  La décision de partir : les discours des médecins

Les études internationales des migrations des professionnels de santé ont produit un grand nombre de données quantitatives et qualitatives sur les facteurs qui poussent les médecins à migrer (Awases et al. 2004 ; Astor et al. 2005 ; OMS 2006). Les discours des médecins que nous avons interrogés dans le cadre de nos enquêtes n’apportent pas de résultats significativement différents. Les médecins font référence à quatre facteurs principaux du choix de la migration professionnelle. Les deux premiers, l’insatisfaction et l’insécurité, s’inscrivent dans une perspective, en termes de push ; le troisième, l’offre d’un emploi valorisant, participe clairement du pull facteur ; le quatrième, l’importance de la mobilité professionnelle internationale, relève du plan de carrière.

4.1  L’insatisfaction

La majorité des médecins africains rencontrés, aussi bien en Afrique qu’en Europe, exprime de manière spontanée une insatisfaction vis-à-vis des conditions d’exercice de leur métier dans leur pays d’origine, et vis-à-vis de leurs propres attentes. Ils se disent déçus des conditions de travail, de formation et d’existence qui leur sont proposées. Ils évoquent des systèmes de santé défaillants, des autorités corrompues, la faiblesse des moyens professionnels à leur disposition, l’insatisfaction face à une rémunération faible, la pression des familles, le décalage entre leurs aspirations et les moyens de les réaliser. Cette frustration, qui se retrouve à l’identique chez d’autres professionnels de santé en Afrique (Awases et al. 2004), est plus ou moins grande et profonde selon la situation politique, économique et sociale des pays d’origine, et selon les attentes des uns et des autres. Par exemple, les médecins originaires du Cameroun, qu’ils aient été interviewés dans leur pays ou en Europe, se sont montré critiques vis-à-vis de leur système de santé et de leurs dirigeants. Ils leur reprochent d’entretenir la « corruption » et de « dévaloriser la profession médicale ». En revanche, en Guinée-Bissau, l’état de pauvreté, les mauvaises conditions de travail et les

faibles rémunérations justifient principalement leurs mécontentements et leurs intentions de partir. Les propos2 d’un médecin chirurgien sont confirmés par le directeur de l’hôpital :

Notre capacité de prise en charge est toujours dépassée et nous manquons de tout. Comme vous pouvez le constater, les patients sont couchés à même le sol, quand ils n’occupent pas un lit en rouille sans matelas. (…) Certains décèdent avant d’être reçus par les professionnels de santé, surtout durant cette période de choléra (…). (Guinée-Bissau D1, août 2008, propos traduits)

Les conditions de travail en Guinée-Bissau sont très précaires et les salaires très bas. En 2005, un médecin percevait 30 000F CFA [50 euros]. Souvent, les professionnels de santé et les autres fonctionnaires de l’Etat restent plusieurs mois sans salaires. (Guinée-Bissau R1, août 2008, propos traduits)

Le facteur insatisfactions versus anticipations positives est commun à plusieurs médecins rencontrés, qu’ils aient déjà choisi l’émigration ou qu’ils exercent encore en Afrique.

J’ai exercé durant trois ans au Congo. Les conditions de travail sont moyennes et dégradantes. Je suis parti rechercher de meilleures conditions (…). Il n’y a pas de vraies politiques de santé (…), pas de renouvellement du personnel (…). (Suisse D1, octobre 2006)

A ce facteur s’ajoute, pour d’autres médecins, la pression des circonstances et, entre autres, la montée de l’insécurité et de la violence.

4.2  Le sentiment d’insécurité

Les années 90 représentent pour l’Afrique une période marquée par la montée des conflits violents. Globalement, Schmeidl (1996) montre que durant les années 1969–1990, 17 des 43 guerres civiles enregistrées à travers le monde ont eu lieu en Afrique. Au Soudan, en Somalie, en Sierra Léone, au Rwanda et au Burundi, les tensions ethniques et politiques intensifient les conflits et contribuent à augmenter les vagues de réfugiés. D’autres pays ne connaissent pas un degré de violence identique mais sont pourtant marqués par une absence de démocratie politique ou des dictatures. L’insécurité et l’instabilité politique ont été pour certains des

« facteurs déclencheurs » de leur départ pour l’Europe. Cependant, le sentiment d’insécurité est perçu différemment selon les personnes rencontrées. Pour les médecins originaires du Congo réfugiés en Suisse, de l’Algérie, du Burundi ou de la Mauritanie, l’« insécurité » fait référence  aux  conflits  armés,  aux  guerres  civiles  et  aux  règlements  de  compte  qui  en

2 La codification des entretiens suit la logique suivante : la lettre D fait référence aux docteurs en médecine, tandis que la lettre R, aux responsables de santé. Les chiffres désignent l’ordre de réalisation des interviews. Le lieu et la date d’enquête sont aussi indiqués.

découlent, à la dangerosité de l’exercice de la profession dans les zones de conflits. En revanche, pour les médecins du Cameroun, l’insécurité est surtout liée à leur opposition au pouvoir en place, à l’image du médecin comme personne influente auprès de la population et, par conséquent, « capable d’influencer l’opinion publique ».

J’ai quitté le Cameroun pour des raisons essentiellement politiques, parce que j’ai échappé à un assassinat politique dans un régime autoritaire. Je ne parle pas de l’environnement de travail qui était très dissuasif (…). Les autorités ont tout fait pour que le salaire d’un médecin soit largement inférieur au salaire d’un gendarme (…). Certains médecins sont mutés dans des zones isolées sans logement ni transport alors qu’ils ont besoin de conditions stables pour exercer la médecine. (Suisse D2, octobre 2007)

Frustrations professionnelles et/ou insécurité figurent sans aucun doute au nombre des facteurs déterminants de la décision de migrer. Toutefois, d’autres partent à cause de l’imaginaire migratoire ; ils pensent pouvoir gagner plus, parce qu’ils ont été approchés par les agences de recrutement, parce qu’on leur a proposé un emploi incitatif en Europe, ou encore, parce qu’à l’issue d’une spécialisation en Europe, ils ont été engagés dans les hôpitaux publics.

4.3  L’offre d’un emploi valorisant

Autant du côté des médecins africains interrogés sur les raisons de migration que du côté des responsables de santé, la recherche d’un emploi de qualité donnant accès à une aisance financière et aux nouvelles technologies est un motif récurrent, même si la référence  à l’argent est pudiquement voilée par les discours sur l’insatisfaction vis-à-vis des conditions d’exercice et l’absence de rendement escompté après de longues études. Le désir de réussite rencontre des pull factors tels que les conditions d’exercice favorables, un environnement professionnel propice. Le Royaume-Uni a longtemps compté avec le recrutement  international pour combler le déficit de main-d’œuvre dans le domaine de la santé3.  Si certains ne donnent pas de détails sur les coûts de cette émigration organisée, ils disent en revanche « gagner leur vie » et « apprécier l’environnement de travail ».

J’ai été recruté par une agence internationale depuis la Gambie. J’ai rejoint l’Angleterre avec toute ma famille. C’est pour donner une chance de réussite à mes

3 Certains médecins originaires des pays anglophones ont été recrutés par les agences internationales travaillant pour le compte du National Health Service ; dans les pays francophones, ces agences ne jouent qu’un rôle mineur.

enfants que j’ai décidé de partir travailler en Angleterre pour le compte du NHS [National Health Service]. (Royaume-Uni D1, juillet 2007, propos traduits)

C’est une agence de recrutement qui m’a fait venir en Angleterre parce que le NHS avait besoin de moi. Je me sens très bien intégré et je voyage souvent vers mon pays d’origine. Je rentrerai définitivement après la retraite. (Royaume-Uni D2, juillet 2007, propos traduits)

Au-delà des facteurs de migration qui participent du pull and push, les raisons liées à la mobilité professionnelle sont fréquemment mises en exergue dans les discours.

4.4  La mobilité professionnelle

Pour beaucoup de médecins, leur plan de carrière suggère une mobilité – nationale ou internationale – avec une préférence pour les expériences internationales. La formation et la pratique de la médecine à l’étranger – Nord ou Sud – augmentent le prestige professionnel et social. Pour la plupart des médecins de notre échantillon, les premières raisons de migration évoquées sont liées à la formation, singulièrement la spécialisation et/ou le perfectionnement. En effet, les politiques d’ajustement structurel des années 80 ont conduit à une réduction drastique des investissements et des dépenses de fonctionnement dans les domaines de l’éducation et de la santé. Les conditions de la recherche et de l’innovation sont largement affectées. Les médecins rencontrés se soucient beaucoup de l’actualisation des connaissances acquises durant la formation en médecine.

La mobilité est très importante pour l’intégration du médecin dans le monde médical international. Faire une mobilité internationale marque davantage la différence et amène le médecin à faire partie de l’élite internationale et à s’intégrer plus facilement dans le monde de la recherche médicale internationale. Ne pas faire partie de ce monde est un réel handicap. (Suisse D7, novembre 2008)

En définitive, les quatre facteurs principaux avancés par les médecins pour justifier le choix de partir s’installer dans un pays européen peuvent aisément se retraduire dans la classification économique néo-classique en facteur de push et en facteur de pull.

Mais si les raisons avancées peuvent expliquer la décision de partir, elles n’expliquent pas ou peu le choix de la destination qui est avant tout déterminé par des facteurs enracinés dans l’histoire tels que la communauté linguistique et le poids des migrations antérieures. Nos entretiens avec les médecins africains révèlent que le choix de destination répond en grande partie à cette logique (Mendy 2010).

5  Faire carrière en Europe : trois modèles

Comme nous le soulignions dans la partie théorique, les analyses des migrations fondées sur l’individualisme méthodologique et les perspectives montrant le rôle des liens historiques ne suffisent pas pour rendre compte de la totalité du processus de migration des médecins africains. La perspective des carrières dans le sens que la conçoit Hughes (1937) est un cadre d’interprétation mieux à même de traduire le devenir des médecins une fois la migration choisie. Le processus de construction de ce devenir donne lieu à deux scénarios hypothétiques distincts. D’une part, les ambitions du médecin migrant ainsi que ses aspirations à exercer la médecine dans un pays du Nord rencontrent un cadre favorable à l’intérieur duquel se construit une trajectoire de carrière comprise dans sa « dimension objective ». D’autre part, les attentes des médecins africains fondées dans une certaine mesure sur de « l’imaginaire migratoire » (Fouquet 2007) se trouvent contraintes par le cadre politico-institutionnel du pays d’arrivée donnant lieu à des « changements dans la perspective » (Becker 1985, 126). En d’autres termes, les trajectoires de carrière des médecins africains dans les contextes nationaux étudiés peuvent être analysées sous les deux angles – objectivité, subjectivité.

Dans un premier temps, il ne fait aucun doute que l’exercice médical dans un pays européen diffère des conditions d’exercice dans un pays en guerre, mal équipé ou sujet à la corruption. De ce fait, les médecins diplômés en Afrique ou venant prolonger leur formation dans un pays européen trouvent la possibilité d’exercer leur art dans les conditions positives qu’ils imaginent. Cependant, comme le montre Thomas Fouquet (2007, 84) : « L’Ailleurs dont il est ici question [pays choisi par le médecin migrant] exprime un espace d’imaginaires dépositaire des aspirations à un mieux être et à un mieux vivre. (…) Mais il demeure néanmoins largement du domaine de l’imaginaire, car il se construit surtout sur la base de représentations et fantasmes élaborés sur ces sociétés ».

En tout premier lieu, des pays vers lesquels les médecins africains souhaitent se diriger peuvent ne pas reconnaître leurs diplômes, ou ne pas leur accorder le droit à l’exercice professionnel (systèmes professionnels fermés). En second lieu, il peut leur être imposé un statut inférieur à celui des nationaux. Ce n’est que dans de rares pays que les médecins africains pourront jouir des conditions d’exercice attractives qu’ils ont avancées dans les entretiens. Encore faut-il prendre en considération la fermeture progressive des possibilités d’emploi dans les pays européens, y compris les plus traditionnellement libéraux comme le Royaume-Uni.

C’est précisément pour illustrer les aléas de la profession médicale des médecins africains en Europe, que nous nous sommes intéressée aux carrières de ces médecins dans trois pays choisis comme illustratifs des marchés du travail des professionnels de santé : le Royaume-

Uni (marché du travail ouvert se refermant dans les années 2000), la France (système

« corporatiste » fermé mais ouvert de fait pour des positions de demi-droit en secteur hospitalier public) et la Suisse (marché très fortement fermé). Les trois pays choisis diffèrent de manière flagrante par la place qu’occupent les travailleurs migrants et, pour ce qui concerne le secteur de la santé, la place des médecins étrangers et plus spécifiquement des médecins d’origine africaine.

5.1  Le Royaume-Uni ou la « carrière réussie »

Le Royaume-Uni a été choisi parce qu’il est l’exemple type du pays à politique libérale qui a brutalement mis en place une politique restrictive au début des années 2000. Jusqu’à une période récente, le Royaume-Uni s’est caractérisé par une politique migratoire très favorable à l’installation de personnel de santé étranger (Coleman 1995). Le cas britannique représente le modèle type ayant suscité la réaction de la communauté internationale à la fin des années 90. Il se caractérise dans un premier temps par une structure institutionnelle ouverte ne mettant pas de barrières à l’accès à la profession médicale. Cette ouverture très grande s’explique essentiellement par des raisons budgétaires et les faibles incitations à entrer dans la profession médicale. L’étatisation du système de santé et le caractère faiblement marchand de l’exercice professionnel dans le cadre du National Health Service (NHS) ont eu pour effet de limiter l’attractivité de la profession dont le statut est comparable à celui d’un fonctionnaire de niveau moyen-élevé, comme un enseignant de lycée par exemple. L’institutionnalisation du système national de santé concourt ainsi aux premiers phénomènes de départ de médecins britanniques vers des pays offrant de meilleures conditions de rémunération et d’exercice comme les Etats-Unis (Coleman 1995 ; Gaillard et Gaillard 1999). Les rémunérations des médecins sont largement fonction de l’enveloppe accordée au NHS, lequel est géré comme un service public. Elles sont relativement peu attractives pour les nationaux. En revanche, les médecins issus de l’ex-Empire britannique trouvent au Royaume-Uni un débouché professionnel recherché. Contrairement à la France et à la Suisse, le recrutement international de la main-d’œuvre médicale est une pratique courante. Les agences internationales de recrutement sont des institutions officiellement reconnues, qui travaillent pour le compte du secteur public et du secteur privé. Le recrutement international, malgré les réformes récentes, figure parmi les trois mesures phares de la politique de la main-d’œuvre médicale en Grande- Bretagne (Buchan et Dovlo 2004).

En raison de cette histoire singulière, le Royaume-Uni a offert des carrières aux médecins africains qui peuvent être qualifiées de réussies. Par modèle de « carrière réussie », il faut

entendre un modèle dans lequel le diplômé en médecine africain peut entreprendre une carrière professionnelle en Europe dans des conditions identiques à celles des nationaux. On ne constate pas de barrière à l’entrée, pas de dualité nationaux/non-nationaux dans l’exercice de la profession. Même si on ne peut exclure des phénomènes de racisme ou de stigmatisation tout au long de la carrière, la loi ne fait pas de distinction en fonction de l’origine du diplôme. Cette situation est typiquement celle qui caractérise le Royaume-Uni jusqu’au milieu des années 2000.

Les médecins rencontrés sont revenus sur le fait que le Royaume-Uni leur offre une vraie opportunité de carrière. Ils ont insisté sur le fait qu’ils bénéficient et travaillent dans les mêmes conditions que leurs collègues Britanniques et qu’ils reçoivent le même salaire. Ils se disent satisfaits de leur environnement professionnel, et l’organisation du système de santé britannique leur convient parfaitement. Même si la concurrence existe, ils se sentent bien intégrés et non stigmatisés, en raison de l’importance des effectifs d’étrangers au sein du corps médical britannique.

J’occupe le poste de « Senior Registrar ». Je ne rencontre pas de difficultés professionnelles pour m’intégrer dans le système de santé britannique. Le niveau similaire de compétence et la politique d’emploi favorable aux médecins étrangers en Grande-Bretagne me permettent de gagner le même salaire que les médecins britanniques et de travailler dans les mêmes conditions. (Royaume-Uni D3, juillet 2007, propos traduits)

Il n’y a pas vraiment de différence entre la formation de médecine au Nigéria et celle qui est dispensée en Grande-Bretagne. Je travaille beaucoup plus que les médecins britanniques pour me faire une place, mais la reconnaissance est là car j’ai été promu plusieurs fois. (Royaume-Uni D4, juillet 2007, propos traduits)

Interrogé à Londres, le responsable des hôpitaux universitaires abonde dans le même sens pour confirmer la bonne intégration des médecins étrangers et l’égalité de traitement. Cependant, cette situation a changé brutalement au début des années 2000 (Bundred et Levitt 2000). Le Royaume-Uni est le pays qui a connu le tournant paradigmatique et pratique le plus radical. En effet, au cours des années 90, cette politique a été progressivement remise en cause par les organisations non gouvernementales actives dans le domaine des politiques humanitaires et de développement. Sous la pression d’une campagne internationale lancée à l’initiative du Lancet (2005), il a entrepris de réviser totalement ses politiques afin de limiter le recrutement de personnel de santé des pays pauvres (Mendy 2010). Des changements – réformes des carrières médicales en 2007 – favorisent désormais le recrutement des médecins britanniques avant les médecins étrangers (Buchan 2008). Du fait de ce paradigm shift, de

plus en plus de médecins étrangers non européens se mobilisent autour de leurs syndicats pour porter leur désaccord devant la justice britannique (Hawkes 2008).

5.2  La France ou la « carrière bloquée »

Par modèle de « carrière bloquée », il faut entendre un modèle dans lequel le diplômé en médecine africain ne peut entreprendre une carrière professionnelle dans des conditions identiques à celle des nationaux. Ce modèle se caractérise par de fortes barrières à l’entrée, une non-reconnaissance des diplômes, un dualisme nationaux/non-nationaux dans l’exercice de la profession. Le parcours de reconnaissance caractéristique de ce modèle est parsemé d’embuches.

Les filtres à l’entrée des médecins non français (ou non européens depuis la création de l’UE) dans le corps médical français est largement une résultante de l’histoire de la profession médicale et plus précisément du privilège accordé à l’exercice « libéral » de la profession contrôlé par l’Ordre des médecins (Immergut 1992 ; Merrien et al. 2005). Depuis les années 30, la profession médicale française demeure une profession fermée marquée par les tendances au corporatisme et au protectionnisme. En comparaison internationale, le nombre de médecins étrangers (hors UE) en France est faible. Seuls quelques secteurs spécifiques de la profession accueillent un nombre significatif de professionnels non européens. Les conditions statutaires pour exercer pleinement la médecine en France expliquent cette situation.

Plus de 96% des médecins exerçant en France sont des médecins français ayant satisfait à l’ensemble des épreuves du cursus français (Cash et Ulmann 2008). Ils ont en commun d’avoir été admis au concours sur quota de fin de première année (numerus clausus), d’avoir obtenu le titre de docteur à l’issue d’études extrêmement sélectives (neuf années en moyenne) et d’être inscrits sur la liste de l’Ordre national des médecins. Depuis la création et le renforcement de l’Union européenne, les citoyens européens ayant obtenu leur diplôme dans une université européenne se sont vus reconnaître les mêmes droits que les diplômés français.

En revanche, les étudiants non européens qui suivent le cursus français ne sont pas soumis au numerus clausus. Dès lors, en dépit de leurs succès aux examens, ils ne se voient pas reconnaître le titre de médecin en France et sont supposés retourner dans leur pays après leur formation. De la même façon, les docteurs en médecine ayant obtenu leurs diplômes en dehors de l’UE ne sont pas reconnus par l’Ordre des médecins.

Ce panorama de la situation de la profession médicale en France occulte cependant une grande partie de la réalité de la pratique des soins et ne rend pas justice au rôle occupé par les docteurs en médecine non européens dans le système de soins français.

Dans le système hospitalier français un grand nombre de postes sont occupés par des

« praticiens à diplôme étranger hors Union européenne » (PADHUE). Ces praticiens occupent une fonction essentielle dans le système de santé (Cash et Ulmann 2008)4. Ils ne disposent cependant pas d’une reconnaissance totale de diplômes. Ils ne peuvent ainsi exercer dans le secteur « libéral » et ne se voient jamais accorder totalement la reconnaissance de leur valeur professionnelle. Ces médecins étrangers hors UE exercent dans des conditions de statut et de salaire inférieures à celles de leurs collègues français.

En effet, les médecins diplômés hors UE ou n’ayant pas été soumis au numérus clausus ne disposent qu’exceptionnellement d’un droit d’exercice plein de la médecine. Ils peuvent exercer dans le système public, parfois à titre officiel et souvent dans des conditions « de non droit ». Dans cette catégorie de praticiens, on peut distinguer trois groupes :

Les praticiens à diplôme hors UE ayant obtenu un droit d’exercice plein grâce à l’obtention d’une autorisation individuelle d’exercice5 ou parce que les diplômes de leur pays étaient automatiquement reconnus avant les années 70 (pays du Maghreb, certains pays d’Afrique subsaharienne sous colonisation française et dans les années qui suivent l’indépendance). Ils sont reconnus par l’Ordre des médecins.

En dehors de ces médecins à diplôme reconnu par l’Ordre des médecins se trouvent les médecins à diplôme étranger non reconnu de droit, qui ne peuvent s’inscrire sur la liste de l’Ordre des médecins, mais qui peuvent néanmoins exercer dans les établissements publics de santé, officiellement sous la responsabilité d’un médecin de plein exercice. Ils sont communément appelés les PADHUE. En leur sein, on distingue :

  • Les Praticiens adjoints contractuels (PAC) et ceux qui exercent sous des statuts divers

– Praticiens attachés associés, assistants associés, faisant fonction d’interne (FFI) – au sein du système hospitalier. Il leur a été accordé le droit d’exercice hospitalier. C’est

4 Le rapport Cash et Ulmann (2008, 84) estime ainsi qu’aux 3 563 « praticiens étrangers » recensés par l’Ordre,

« il faut ajouter au moins 6 000 médecins ‹ intégrés › dans le système de soins des hôpitaux ».

5 C’est depuis 1972 que les personnes titulaires d’un diplôme de médecin obtenu hors de l’Union Européenne ont eu la possibilité d’obtenir une autorisation individuelle d’exercice.

dans la catégorie des PAC que se retrouvent essentiellement les médecins africains à diplôme hors UE.

  • Les « non autorisés » désignent les médecins à diplôme hors UE qui se trouvent dans la situation paradoxale de n’être pas parvenus à s’intégrer dans la profession médicale hospitalière via les procédures mises en place par les gouvernements successifs mais qui continuent néanmoins à exercer la médecine de fait grâce à des subterfuges utilisés en toute connaissance de cause par les administrations des hôpitaux. Il s’agit des

« refusés de l’examen du Certificat de Synthèse Clinique et Thérapeutique », les

« recalés au concours de Praticiens adjoints contractuels », les « non-validés en spécialités par les commissions de consultation » et des praticiens docteurs en médecine mais inscrits en qualité d’étudiants. Ces médecins exercent la médecine – reconnue par tous les acteurs du système – tout en n’ayant aucun droit à cet exercice.

Dans tous ces cas de figure, les médecins africains exerçant en France ont le sentiment d’avoir été floués et revendiquent les mêmes droits que leurs collègues français et européens. L’enquête que nous avons réalisée dans la région parisienne révèle que le sentiment de désillusion est une constante chez les médecins confrontés à un modèle de

« carrière bloquée ». Les médecins africains que nous avons interrogés à Paris tiennent  des discours fort différents de leurs collègues de Londres.

En évoquant leurs histoires respectives, ils manifestent une incompréhension devant le manque de reconnaissance sociale et professionnelle dont ils font l’objet malgré plusieurs années de travail en France. Ils ne trouvent pas de différence majeure entre la formation de médecine qu’ils ont reçue et celle qui est dispensée en France parce que les enseignements dans les universités africaines, disent-ils, sont conçus sur le modèle français avec l’appui de nombreux médecins de France.

Dans les pays francophones, les médecins bénéficient des mêmes programmes de formation que leurs homologues français. D’ailleurs, la faculté de médecine de Dakar, par exemple, est connue à travers le monde et reçoit les grands congrès de la médecine en Afrique et de nombreux professeurs de médecine de la France. (France D1, octobre 2006)

Je remplis les mêmes fonctions que mes collègues (activité hospitalière, enseignement et formation des internes) en étant deux fois moins bien payée, y compris pour les gardes. (France D4, octobre 2006)

Ils se disent non reconnus, exploités, stigmatisés, victimes de préjugés raciaux, comme cela ressort de l’analyse de contenu que nous avons menée sur les discours tenus dans les forums médicaux sur le web ou dans la presse spécialisée ou généraliste (Mendy 2010).  Ils se trouvent dans une posture revendicative et leurs organisations collectives mènent des actions incessantes pour leur intégration professionnelle à part entière dans le système de santé français. Leur posture revendicative est renforcée par leur connaissance de leur fonction essentielle au sein du système français.

5.3  La Suisse ou la carrière « impossible »

En termes de recrutement de médecins étrangers, le système de santé suisse se révèle beaucoup plus fermé que les deux cas précédents. Il présente des points communs mais aussi des divergences avec le système français. La plus grande différence réside dans le caractère unitaire de la législation suisse. En France, la législation sur le recrutement des médecins est une législation spécifique, d’origine corporatiste-étatique, visant à protéger une profession particulière (Immergut 1992). En Suisse, le recrutement des médecins répond aux mêmes règles que le recrutement de tous les personnels qualifiés et s’inscrit dans le système des

« trois cercles » (Nguyen 2003). L’accueil et l’emploi des médecins de nationalités africaines suivent la logique générale de la politique de l’immigration suisse (intérêts économiques mis en avant). Le séjour des médecins africains relève de la législation sur le travail et le séjour des étrangers. Du point de vue légal, la législation sur le séjour et l’emploi des étrangers dissuade voire rend impossible le choix de la Suisse comme lieu d’immigration pour les médecins africains. Le système des trois cercles, réduit depuis 2002 à deux cercles suite à l’entrée  en  vigueur  de  l’accord  de  libre-­‐circulation  avec  l’UE,  privilégie  les  Suisses d’abord, les Européens ensuite et les « Autres » finalement. Les médecins africains appartiennent à cette troisième catégorie. Le recrutement les concernant répond à une logique sélective restreinte et contraignante qui rend quasi impossible leur embauche dans le milieu médical à moins d’être naturalisé suisse ou européen.

En comparaison avec la carrière du médecin africain au Royaume-Uni et en France, les opportunités offertes par la Suisse aux médecins d’origine africaine sont encore plus étroites. Paradoxalement, la politique suisse donne moins prétexte à des revendications qu’en France. Les règles du jeu sont claires, excluantes, mais appliquées de manière systématique. Il n’existe pas, comme en France, d’association collective revendicative. Les entretiens que

nous avons réalisés à Genève et à Lausanne sont particulièrement explicites :

Ne vous faites pas d’illusion, la loi est faite de sorte qu’elle décourage totalement l’arrivée des médecins africains en Suisse. Il est d’ailleurs impossible d’envisager une arrivée massive. (Suisse D2, octobre 2007)

Les opportunités de carrière de médecins africains en Suisse sont quasi inexistantes, en raison des dispositifs légaux qui obligent les employeurs suisses à privilégier respectivement la main-d’œuvre suisse, européenne et, ensuite seulement, des pays tiers dont font partie les pays africains. Le médecin africain a peu d’emprise sur son intégration dans le système de santé suisse, dans le sens où les procédures d’emploi sont menées par les employeurs qui sont tenus de respecter les dispositions légales avec un accent particulier sur le fait qu’ils doivent démontrer l’intérêt d’un tel recrutement pour la Suisse. Les responsables des ressources humaines de structures hospitalières interviewés en Suisse romande sont unanimes sur le fait que la loi, appliquée à la lettre, exclut tout recrutement de médecin de nationalité africaine.

Nous recrutons les ressortissants de l’Union Européenne, sauf ceux des nouveaux adhérents qui doivent encore patienter jusqu’en 2009. Sur ce plan, le recrutement est facile. Il devient délicat quand il s’agit des ressortissants africains, parce que nous avons l’obligation de prouver à Berne que nous n’avons pas réussi à en trouver dans les pays de l’UE et au sein des nouveaux adhérents pour se permettre un recrutement en Afrique. À vrai dire, c’est quasi impossible. (Suisse R1, octobre 2007)

Les statuts officiels des médecins à diplôme africain présents dans les hôpitaux visités (Lausanne, Genève, Fribourg, Neuchâtel) se classent en cinq catégories : médecin boursier, médecin assistant, médecin assistant extraordinaire, médecin réfugié et médecin visiteur. En dehors du statut de médecin réfugié, aucun autre statut ne permet à un médecin de nationalité africaine d’exercer durablement en Suisse. Toutefois, dans certains cas de figure – besoins express – les médecins africains peuvent voir leur contrat prolongé mais pour une durée déterminée et dans les spécialisations en forte pénurie de personnel. Le statut de médecin boursier permet à un médecin africain de venir en Suisse pour une durée maximale de cinq ans avec obligation de retourner dans son pays d’origine à la fin de cette période. Il doit être boursier, soit de son pays, soit d’un organisme de développement, soit d’une structure qui s’engage à assurer le financement de sa formation en Suisse. La seconde possibilité est que le médecin depuis son pays d’origine, postule pour une bourse de la Confédération et attend la réponse. Une fois la bourse acquise, l’objectif est de permettre au boursier de venir se former en Suisse, puis de rentrer chez lui pour faire bénéficier les populations locales du savoir acquis. Ce principe est l’une des conditions de l’octroi de la bourse.

Les médecins africains bénéficiant d’un statut de médecin assistant, ont des contrats à durée déterminée renouvelable année après année. Si les médecins assistants bénéficient d’un contrat de travail, ils sont cependant en spécialisation ou en formation au sein de la structure hospitalière. Le statut de médecin assistant est le même pour les médecins d’origine suisse et ceux de l’UE/AELE. Pour leur part, les médecins africains doivent quitter la Suisse à la fin de leur formation. Un autre statut possible pour les diplômés africains est celui de médecin assistant extraordinaire. Les médecins concernés viennent en Suisse dans le cadre de conventions avec des hôpitaux étrangers. Les médecins assistants extraordinaires sont accueillis comme médecins assistants voire comme chefs de clinique pour parfaire leur formation. Les programmes de formation, de collaboration ou d’échanges avec d’autres hôpitaux étrangers, se fondent sur des principes de base qui conditionnent le partenariat. Ce statut s’applique aussi bien à des médecins africains qu’à d’autres médecins étrangers. Il y a aussi le statut de médecin visiteur qui correspond à celui du médecin qui bénéficie d’un visa touristique d’une durée maximale de trois mois. La personne concernée arrive en Suisse en qualité de médecin observateur sans autorisation d’exercer. Accueilli au sein d’une structure hospitalière, il assiste à des séminaires ou colloques de médecine et peut observer les cas cliniques spécifiques mais sans pouvoir exercer la médecine. En définitive, les médecins admis comme réfugiés, après reconnaissance de leur diplôme, sont les seuls à pouvoir exercer légalement et pleinement en Suisse. Les autres possèdent peu d’opportunités pour y exercer durablement. Celles-ci sont étroitement limitées au plan légal, et offrent ainsi peu de marges d’insertion. Toutefois, le médecin africain peut choisir une des spécialisations dites à faible concurrence et/ou en pénurie de personnel. Ce choix stratégique lui permet, dans une certaine mesure, d’éviter la concurrence avec les médecins suisses et européens. Les Directives sur le séjour des étrangers avec activité lucrative dans le domaine de la santé prévoient des exceptions au principe de recrutement dans l’une des disciplines suivantes : la radiologie, l’anesthésie, la psychiatrie, la somnologie et la médecine alternative chinoise (Office fédéral des migrations 2009). Le médecin africain a également la possibilité de postuler dans les secteurs où les hôpitaux peinent à recruter. Par exemple, en radiologie, aux soins intensifs et en gynécologie. C’est ainsi que, pour diverses raisons, leurs carrières en Suisse sont, pour la plupart, émaillées de reconversions stratégiques. Contrairement aux médecins africains interrogés en France, les médecins africains en Suisse ne dénoncent pas les conditions et l’environnement de travail. Toutes choses égales par ailleurs, ils affirment bénéficier du même traitement salarial. Ils jugent leur environnement professionnel favorable et leurs conditions de travail optimales, même s’ils sont unanimes quant à l’existence d’une

discrimination légale qui relève de la politique générale de l’immigration fondée sur les cercles de préférence.

6  Conclusion

En définitive, l’étude des carrières des médecins africains au Royaume-Uni, en France et en Suisse a permis de mettre en lumière des résultats importants.

Elle souligne, en premier lieu, combien une analyse en termes de push and pull factors classique ou améliorée par la prise en compte de facteurs sociaux demeure insuffisante pour comprendre les « carrières » des acteurs. En revanche, l’analyse en termes de carrière emprunté à la sociologie interactionniste (Hughes 1937) permet d’analyser les différentes étapes du cursus du médecin migrant et la manière dont ce dernier réinterprète au fur et à mesure la situation en fonction de la reconnaissance professionnelle qui lui est – ou non – accordée. Les motifs de départ se définissent comme un ensemble d’attentes professionnelles non satisfaites dans son pays (push) et de représentations des avantages qu’il trouverait à travailler dans un pays du Nord (pull).

En réalité, ces derniers n’offrent que très rarement aux médecins africains les conditions idéales pour réaliser les ambitions de départ. Dans ce domaine, comme dans d’autres secteurs,

« l’ordre social impose des limites aux orientations que l’individu tenterait de donner à sa propre vie » (Hughes 1937, 409). La perspective comparative que nous avons adoptée dans notre étude révèle combien l’ordre social est structuré différemment dans les trois pays de destination des migrations que nous avons choisi d’étudier.

Une fois la migration choisie et selon les pays d’arrivée, les médecins africains se trouvent confrontés à des institutions fondées sur des règles du jeu différentes. L’analyse met en évidence l’importance considérable de l’héritage politico-institutionnel du pays d’arrivée quant à la possibilité d’exercer une carrière médicale. Chaque pays a construit de manière spécifique sa relation avec les médecins formés à l’étranger et avec les médecins africains en particulier. Un pays comme le Royaume-Uni dans lequel, depuis la création du National Health Service, le statut professionnel des médecins est relativement peu attractif pour les professionnels nationaux, se caractérise traditionnellement par une grande ouverture aux professionnels de santé formés à l’étranger. Au contraire, dans deux pays comme la France et la Suisse dans lesquels la profession médicale a historiquement été protégée et jouit d’un statut social élevé, les médecins étrangers – et plus particulièrement non européens – accèdent très difficilement à l’exercice médical réservé aux nationaux. Toutefois, si la Suisse apparaît comme rigoureusement fermée, la France s’affiche comme fermée, offrant de fait des

positions – moins avantageuses qu’aux nationaux – dans le secteur hospitalier public. Le caractère ouvert ou fermé des systèmes professionnels dépend avant tout des arrangements pris dans la période de création des systèmes modernes de santé, notamment en ce qui concerne les stratégies de régulation du marché du travail (cf. Tableau 1 en annexe). La carrière professionnelle des médecins africains est avant tout déterminée par les régles du jeu instaurées par les différents pays au cours de leur histoire. L’héritage du passé détermine largement la place offerte aux médecins africains au sein des différents systèmes. Elle peut être forte ou faible, fortement légitimitée ou faiblement légitimée. Le médecin africain peut être considéré comme un professionnel parfaitement légitime et capable, ou comme un pis- aller. L’analyse des récits des acteurs permet de comprendre le sens vécu de l’expression

« médecin étranger » dans des espaces nationaux spécifiques.

L’analyse en termes de carrière permet enfin de mettre l’accent sur les types de stratégie qui s’offrent aux acteurs. Le premier pays (Royaume-Uni) favorise les stratégies individuelles d’accès au marché de la profession. Il offre également une grande place aux cabinets de recrutement qui opère sur la sphère mondiale. Les stratégies migratoires vers la France découlent essentiellement des liens entre les pays africains et l’ancienne puissance coloniale ce qui se traduit notamment par l’existence de fortes communautés africaines dans le pays. Dans le secteur médical, la situation qui est faite aux médecins africains définis comme PADHUE place durablement un grand nombre de médecins dans des statuts intermédiaires n’offrant qu’une reconnaissance incomplète de leurs compétences. Toutefois, la France ne peut se passer de ces professionnels et recourt constamment à cette main-d’œuvre. Dès lors, les PADHUE développent des stratégies collectives visant à faire pression sur l’Etat français pour améliorer leurs conditions de recrutement et d’exercice. Ces stratégies collectives se traduisent notamment par des mouvements de grève et la mobilisation des médias pour dénoncer leurs conditions d’exercice. En revanche, la Suisse offre peu d’espace stratégique aux migrants. Ici, c’est la nationalité du médecin qui importe car elle détermine l’accès direct au marché du travail. En raison de son niveau de richesse, la Suisse demeure un pays attractif, mais n’autorise, au mieux, que des stratégies individuelles à la marge. Notre analyse révèle deux stratégies principales : le choix des secteurs à faible concurrence avec les médecins nationaux et européens ainsi que la naturalisation par mariage ou l’acquisition du statut de réfugié.

Cependant, les règles du jeu ont commencé à connaître un tournant. Depuis le début des années 2000, l’européanisation des politiques publiques produit, y compris en Suisse, la convergence vers un modèle de recrutement qui privilégie les candidats issus de l’Europe des

25 au détriment des professionnels issus du « troisième cercle », pour reprendre la terminologie suisse. Si ce tournant se maintient, la place des médecins à diplômes africains risque de devenir résiduelle.

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8  Annexe

Tableau 1 : Caractéristiques comparées des contextes migratoires des médecins à diplôme africain en Europe

 UKFRCH
RecrutementActif    par    le    biais d’organisations spécialiséesPas de recrutement officiel de l’EtatRestreint               aux contextes                de formation (initiale et perfectionnement)
Système de santéPrincipalement étatiqueDual avec secteurs public et privé parallèlesDual    avec    secteur hospitalier essentiellement public      et     secteur ambulatoire principalement  privé mais régulé par l’Etat
Marché du travailOuvert (se refermant dans les  années 2000)Fermé mais  ouvert de fait pour des positions de demi- droit en secteur hospitalier public => marché dualTrès fortement fermé (politique migratoire globale),              avec quelques « trous de souris »
Reconnaissance    des diplômesPleine                      et relativement ouverteIncomplète et plutôt ferméePlutôt fermée
Conditions d’exerciceIdentiques            aux médecins indigènesMajoritairement inférieures            aux médecins indigènesRestreintes à des postes de formation mais, pour les rares qui parviennent à entrer et à faire reconnaitre leurs diplômes, identiques aux              médecins indigènes
Stratégies des acteursIndividuelles       avecCollectivesIndividuelles       avec
 marge            d’action étenduerevendicativesmarge            d’action extrêmement réduite

Commentaires : Type UK : marché ouvert (même s’il se referme un peu), permettant aux médecins africains une pleine pratique de la médecine ; l’action est donc essentiellement individuelle (carrière personnelle). Type FR : marché fermé qui se protège en restreignant la reconnaissance des diplômes ; mais pénurie dans le secteur public hospitalier (le moins attractif au plan des conditions de travail et de rémunération), qui ouvre la porte à une demi- reconnaissance (reconnaissance de fait mais pas de statut) uniquement dans ce secteur en pénurie ; action collective revendicatrice apparaît car un nombre important de médecins partagent durablement ces situations intermédiaires insatisfaisantes. Type CH : marché fermé limité à des postes de médecin en formation et à quelques spécialités en très forte pénurie, et reconnaissance difficile des diplômes ; les possibilités d’entrée sont si limitées qu’elles ne permettent que des stratégies individuelles spécifiques ; pour les rares qui arrivent à entrer et faire reconnaître leurs diplômes, il n’y a plus de différences formelles avec les médecins indigènes.

Le gender mainstreaming et la loi sur la violence domestique contre les femmes au Mozambique : les raisons de la controverse

Angèle Flora Mendy

Lien social et Politiques, n° 69, 2013, p. 53-71.

Pour citer cet article, utiliser l’information suivante :

URI: http://id.erudit.org/iderudit/1016484ar DOI: 10.7202/1016484ar

Le-gender-mainstreaming-et-la-loi-sur-la-violence-domestique-contre-les-femmes-au-Mozambique-les-raisons-de-la-controverse-Télécharger

 

 

Dans sa version simple, le gender mainstreaming consiste à intégrer, « de façon systématique, une perspective de genre dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques» (Letablier et Perrier, 2008 : 165). En tant que stratégie de genre, elle prend très vite de l’importance avec la quatrième Conférence  des Nations Unies sur les femmes organisée à Pékin, en 1995. Son adoption rapide par de prestigieuses organisations internationales telles que l’Organisa- tion internationale du travail (OIT), les agences du système des Nations Unies, le Conseil de l’Europe et l’Organisation de coopération et de développement écono- miques (OCDE), lui confère toute sa légitimité pour une diffusion internationale (Woodward, 2008). Adopté d’abord par l’Union européenne pour promouvoir l’égalité des sexes au sein de la Communauté (Woodward, 2008 : 97), le gender mainstreaming sera progressivement expérimenté dans de nombreux pays africains, dont le Mozambique (Kanji et Hirvonen, 2000). Les organismes de développement présents au Mozambique en sont des facilitateurs. L’aide inter- nationale dans de nombreux programmes est désormais conditionnée par la participation des femmes.

  1. Le présent article s’inscrit dans le cadre du projet de recherche conjoint (UNIL, Swisspeace, IPEA) Development Myths in Practice : The Feminisation of Anti-Poverty Policies and Inter- national Organisations. The case of Brazil, the Philippines and Mozambique, sous la direction du professeur Francois-Xavier Merrien, de l’Université de Lausanne (UNIL), en Suisse. L’auteure adresse ses remerciements au directeur du projet pour ses remarques et ses conseils.

© Lien social et Politiques, no 69, printemps 2013.

LES POLITIQUES DE GENRE : QUEL GENRE DE POLITIQUES ?, p. 53 à 71.

Au Mozambique, les questions liées à l’égalité de genre prennent de l’ampleur avec la deuxième version du Document stratégique de lutte contre la pauvreté (PARPA II)2. À l’instar de l’Union européenne (Woodward, 2008 : 96), l’objectif affiché est « d’éliminer les inégalités entre les femmes et les hommes, et de promouvoir leur égalité dans tous les secteurs d’activité ». Concrètement, l’égalité de genre est intégrée dans toutes les politiques nationales et sectorielles, ainsi que dans les programmes et les projets de développement, et ce, de manière transversale (PARPA II, 2006).

La réforme de la loi sur la violence domestique, objet de cette analyse, s’inscrit pleinement dans l’application du gender mainstreaming (MISAU, 2001 ; Loforte, 2004 ; PARPA II, 2006 : 573). La violence domestique contre les femmes, considérée à la fois comme problème social et problème de santé publique (Romao et al., 2007 ; Osòrio, 2010), est sans cesse dénoncée par les associations de défense des droits des femmes. Celles-ci sont généralement qualifiées d’asso- ciations de « féministes» et comptent à la fois des hommes et des femmes4. Le Mozambique est un pays caractérisé par une forte diversité ethnique et deux traditions de genre fort différentes (Paul, 2008).

Dans quel contexte le Mozambique a-t-il adopté la stratégie de gender mainstreaming ? Comment les organisations nationales (organisations de femmes) et internationales (bailleurs de fonds, organismes bilatéraux, ONG) ont-elles soutenu l’adoption et la mise en œuvre progressive de l’approche intégrée de l’égalité ? Quels sont les arguments qui expliquent les controverses autour de la réforme de la loi sur la violence domestique contre les femmes?

Pour répondre à ces interrogations, l’article situe d’abord le contexte – économique, social et politique – à l’intérieur duquel le Mozambique s’engage à appliquer l’approche intégrée de l’égalité. Après avoir fait un bilan des expériences en faveur de l’égalité de genre et présenté le contexte socioanthro- pologique au sein duquel la réforme s’est produite, il s’intéresse aux origines des controverses autour de la réforme sur la violence domestique contre les femmes. Théoriquement, l’article est centré sur une analyse des discours du dévelop- pement des politiques publiques (Roe, 1989, 1992, 1994 ; Merrien, 1993 ;

  • Mis en place dès la fin des années 1990, les DSRP constituent aujourd’hui l’une des politiques phares de la Banque mondiale (BM) et du Fonds monétaire international (FMI) en matière d’aide au développement.
  • « The priority actions designed to promote equality of opportunity between women and men     and to empower women actions addressed in a cross-cutting manner by the different pillars, areas, and categories include the following […]: Revision of all legislation that is discrimina- tory toward women and adoption of new legislation, particularly against domestic violence,     and the creation of conditions for their enforcement, including the training of intervention personnel, and dissemination of their availability. »
  • Nous utilisons ici l’appellation « féministes» pour désigner les défenseurs des  droits  des  femmes. Comme le montrent les publications de WLSA Moçambique, les organisations de femmes assument ce statut de féministes.

Radaelli, 2000 ; Muller, 2000). Les politiques publiques sont définies comme étant un « ensemble de règles de jeu organisant des transactions entre les acteurs» (Fouilleux, 2003 : 277). L’article s’intéresse précisément aux « récits » des différents acteurs ayant pris part aux controverses sur la réforme de la violence domestique contre les femmes. Les « récits », selon Radaelli (2000 : 257), « repré- sentent les formes que revêtent les éléments cognitifs attachés à une politique publique». Ils ont la particularité de rendre « les politiques sociales compréhen- sibles et accessibles» et « suggèrent une série d’actions, plutôt que d’autres, en établissant un lien entre le présent et le futur». La perspective d’Emery Roe, qui privilégie l’analyse des situations de controverse, apparaît comme particu- lièrement pertinente pour rendre compte des controverses autour de la loi sur  la violence contre les femmes. Dans son analyse de la controverse du Medfly en Californie, Roe (1989, 1992) montre comment la comparaison et l’analyse de la structure des discours dominants sur les questions de politique publique aident à éclaircir les différentes conceptions en confrontation autour d’une réforme. Dans son exemple, la controverse oppose les partisans de l’utilisation des pesticides pour éradiquer une invasion d’insectes et ceux qui sont contre cette méthode. La principale démarche des critiques, en tant que récits, consiste à déconstruire les récits structurés de manière conventionnelle ainsi que les arguments du problème politique en question. La démarche consiste, pour les acteurs en conflit, à détailler les points du récit qui sont sujets à caution, tout  en en justifiant les raisons. Toutefois, selon Roe, les limites de cette approche résident dans le fait que le seul moyen de faire valoir ses points de vue consiste à nier les arguments des autres sans y apporter d’autres alternatives (1989). De ce point de vue, l’article se démarque de la perspective de Roe, en ce sens qu’il montre que les organisations de défense des droits des femmes, à l’origine du projet de réforme au Mozambique, non seulement déconstruisent les mythes justifiant la violence domestique contre les femmes, mais suggèrent aussi des solutions. Il en va de même pour les opposants au projet de loi. Les solutions et les alternatives peuvent être résumées en deux points centraux: d’un côté, lutter contre la subordination de la femme et rejeter la domination masculine légitimée par le système patriarcal en considérant la violence domestique comme un crime public; de l’autre, quelle que soit la nature juridique du crime – public, semi- public ou particulier –, élargir la loi au reste de la famille.

Les acteurs prenant part aux controverses utilisent des canaux privilégiés,

souvent spécifiques (journaux, revues, cercles, réseaux), et s’affrontent ainsi pour la conquête de l’opinion publique et des décisions politiques (Jobert et Muller, 1987 ; Jobert, 2003 ; Fouilleux, 2003).

L’article se fonde sur une revue importante de la littérature. Plusieurs publi- cations sont consultées: les archives et les sites des principaux journaux locaux    (O Paìs, Noticias, Canal de Moçambique, Verdade), les revues et sites féministes

(Outras Vozes, WLSA Moçambique), les publications officielles de l’Assemblée nationale (Boletim da  Repùblica), les analyses des chercheurs et chercheuses sur  le thème de la violence domestique et des inégalités de genre. Il s’appuie aussi    sur des entretiens avec des députés de l’Assemblée nationale recueillis et publiés par les revues spécialisées et la presse.

L E G ENDER M AINSTREAMING SO U S LA S U P E RV I S I O N D E S

ORGAN I S AT I O NS I N TERNA T I O NALES ET D E LA SO C I É TÉ C I V I L E

L’approche intégrée de l’égalité de genre émerge dans un contexte économique, social et politique particulier. Depuis la fin de la guerre civile (1992) et son adhésion à l’économie de marché et au pluralisme politique, le Mozambique est fortement soutenu par la communauté internationale, notamment en matière d’aide internationale (Hanlon, 2000, 2009), et il connaît d’importantes mutations sociales, politiques et économiques. Mais c’est sans nul doute sur le plan des politiques publiques que les mutations sont les plus importantes. Les politiques d’aide induisent, pour le meilleur ou pour le pire, des inflexions considérables des comportements des acteurs (Pfeiffer et al., 2001) et des politiques publi- ques (Hanlon et Smart, 2008). Le soutien des organisations internationales et des ONG est certes significatif, mais il est conditionné au respect des principes universels des droits humains ainsi qu’à la prise en compte de ceux-ci dans   les programmes de développement. Avec la Banque mondiale et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la mise en œuvre du gender mainstreaming s’impose et devient, à la fois, condition de financement des programmes de développement et critère d’évaluation de leur engagement pour l’égalité des sexes.

L’importance accordée au genre dans les stratégies de développement est, en grande partie, le résultat d’une alliance entre les organisations multilatérales et bilatérales actives sur la question du genre (Holvoet, 2010 ; Tvedten et al., 2008). L’action de ces organisations est couronnée de succès, si on en veut pour preuve la place qu’ont prise les questions de genre dans les plans de développement du pays.

La préparation de la conférence de Beijing en 1995, peu après la mise en place de l’accord de paix en 1992, marque le début d’une influence des donateurs sur la question genre au Mozambique et l’introduction des thématiques de « Gender and Development » et de « Gender Mainstreaming » (Loforte, 2004). Cette action se fonde sur une dénonciation de la situation faite aux femmes. Selon toutes les organisations de défense des droits des femmes, le modèle social traditionnel du Mozambique maintient les femmes dans un rôle de subordination, les prive de leurs droits fondamentaux comme l’accès à l’éducation et à la santé, l’héritage, l’emploi, l’autosuffisance économique et la prise de conscience du rôle qu’elles

jouent au sein de la société (Osòrio, 2010 ; Arthur, 2004, 2005, 2008, 2009 ;

Andrade, 2009 ; Laforte, 2009).

Les critiques des organisations des droits des femmes et de leurs alliés inter- nationaux, sur les insuffisances en matière d’égalité de sexe dans le PARPA I, (2001-2005), sont prises en compte, dans la mesure où elles sont susceptibles de conditionner l’aide au développement.

Des modifications vont être apportées dans le PARPA II (2006-2009). Le

« Gender » y devient un thème transversal « cross-cutting topic », jugé « prioritaire » pour le pays (PARPA II, 2006 : 57). Les données socioéconomiques sur la situa- tion des femmes révèlent effectivement une société profondément inégalitaire sur les rapports de genre (PARPA II, 2006 ; Osòrio, 2009). La violence domestique contre les femmes est un véritable problème social et de santé publique (Romao et al., 2007 ; Osòrio, 2004, 2010). Les évaluations des politiques de genre (UNDP, 2001 ; Mikkelsen, 2002 ; Garett, 2003 ; WILSA, 2003 ; Aasen et al., 2005 ; UNFPA, 2006 ; UNIFEM, 2006 ; CIDA, 2006 ; Jensen et al., 2006 ; Fòrum-Mulher, 2007 ;

Tvedten et al., 2008 ; World Bank, 2008) parviennent toutes à la même conclu- sion: les mesures officielles prises ont eu un très faible impact sur le terrain. Les inégalités de genre se sont renforcées depuis la guerre civile et la « conversion» des élites au libéralisme économique (Hanlon, 2009).

S’appuyant sur ses relais locaux, le secteur genre devient un des secteurs clés de l’interventionnisme externe (Kanji et al., 2004 ; Holvoet, 2010). L’attention des organisations internationales sur la prise en compte du genre dans les programmes nationaux de développement est renforcée par les actions des organisations de femmes au niveau national. Ces dernières, fortement mobili- sées depuis la création du mouvement des femmes mozambicaines en 1984 (Arnfred, 1991), gagnent en légitimité et en visibilité. C’est le cas de Fòrum- Mulher, qui fédère l’action de nombreuses organisations féministes.

L’ ÉGAL I T É  D E  GENRE :  U N  ENGAGE M E NT FOR M E L  D U  MOZA M B I QU E

Aux yeux de la communauté internationale, le Mozambique fait figure de « bon exemple», en ce qui concerne la promotion de l’égalité des sexes dans la sous- région (Holvoet 2010 ; Tvedten et al., 2008), même si ce statut est contesté par les organisations de défense des droits des femmes (Arthur, 2008). Le pays est signataire de nombreuses conventions et est associé aux grandes déclarations internationales dédiées à l’égalité des droits entre hommes et femmes, au respect de ce principe et à sa promotion (Osòrio et Cruz e Silva, 2008 : 63-65). L’adhésion aux conventions internationales sur l’égalité de genre engage le Mozambique au respect du droit des femmes et à sa prise en considération dans l’élabora- tion des politiques nationales et des programmes de développement (Tvedten et al., 2008). Le pays s’est progressivement doté d’outils législatifs (réforme de la Constitution, lois et dispositions réglementaires) et a élaboré des politiques

publiques susceptibles de promouvoir l’égalité de genre. La période des indépen- dances (1975) a inauguré l’effort en faveur de la promotion de la femme, avec la création du mouvement des femmes mozambicaines (Arnfred, 1991). La période de la libéralisation économique (1987-1992) et de la démocratisation de la vie politique (1992) se caractérise par une priorité accordée à la question de genre (Osòrio, 2010 ; Arnfred, 2004). Elle favorise dans le même temps l’émergence d’ONG et d’associations au sein de la société civile. Le Mozambique devient un exemple régional et international en ce qui concerne la représentativité des femmes (35,6 %) au Parlement national (Tvedten et al., 2008). Comme le montre Arthur (2008 : 9), ces données ont servi pour illustrer l’engagement du gouver- nement à la démocratie et à la promotion de l’égalité entre les sexes. Les articles 35 et 36 de la Constitution (1975, révisée en 1990 et en 2004) consacrent le principe de l’égalité des droits entre hommes et femmes. L’adoption des objectifs du Millénaire (2000) renforce l’accent mis sur les questions de genre. Le Code de la famille adopté en 2004 confère une reconnaissance juridique au mariage coutumier (unions traditionnelles jusque-là dépourvues de reconnaissance de l’État) au même titre que le mariage civil. Il fixe à 18 ans l’âge minimum du mariage, élimine la suprématie de l’homme, refond les règles de l’héritage, permet aux femmes d’être représentantes légales et rend la polygamie illégale même si cette illégalité ne fait pas consensus (Arthur, 2008).

Le Mozambique se réapproprie le langage international en faveur de la promotion de la femme pour ratifier de nombreuses conventions internationales sur les droits des femmes et introduire les questions de genre dans ses stratégies de politiques publiques. La loi sur la violence domestique contre les femmes est une des lois les plus emblématiques. Par ailleurs, la réforme de cette loi s’inscrit dans un contexte socioanthropologique caractérisé par une diversité ethnique  et deux traditions fort différentes en matière de genre (Paul, 2008), dont nous résumons ici les spécificités.

L E C O NTEXTE SO C I O ANTHRO P O LOG I QU E D E LA R É F OR M E

Avant sa colonisation progressive par les puissances européennes, le Mozambique connaît non pas une mais deux traditions anciennes qui structurent les relations de genre (Junod, 1911/1936) : la tradition bantoue patrilinéaire et la tradition bantoue matrilinéaire5.

Le Sud est dominé par la culture patrilinéaire bantoue. Les institutions typiques sont le village organisé autour du clan, la domination de la famille du

  • Les deux groupes ethniques les plus importants du nord du Mozambique, les Maconde (la partie nord de Cabo Delgado) et les Macua (la partie sud de Cabo Delgado, la région de Nampula et au nord du Zambèze), sont de tradition matrilinéaire; la troisième ethnie de tradition matrilinéaire est celle des Yao (province de Niassa).

mari, le lobola et la polygamie. La patrilinéarité suppose que les enfants appar- tiennent à la famille du mari, que la femme doit quitter sa famille et son village pour s’installer dans la famille du mari (patrilocalité), qu’une dot (lobola) est  payée à la famille de l’épouse, et la polygamie.

Le nord du Mozambique est de tradition matrilinéaire bantoue. Les femmes sont le pivot de la société. Sans nier les évolutions des traditions (Osòrio, 2006), on peut esquisser ce mode de structuration de la manière suivante: du point    de vue des « rapports de production», les villages sont organisés autour des activités agricoles sous la responsabilité des femmes, les hommes se consa- crent aux activités de pêche, de chasse et de cueillette ; les femmes maîtrisent le processus de production et de reproduction.

Du point de vue des « rapports de sexe», les femmes disposent d’une grande liberté sexuelle, le lobola est inconnu, le mari quitte sa famille pour habiter avec son épouse (matrilocalité/uxorilocal). Le renouvellement du groupe est assuré, idéalement et idéologiquement, par les filles nées des femmes de la sororité ; les enfants appartiennent au lignage de la femme et les hommes se trouvent dans une situation de dépendance vis-à-vis du groupe féminin (Paul, 2008). La polygamie est proscrite, le divorce est aisé et sans conséquences extrêmes: les enfants demeurent dans le groupe féminin. Les traditions, différentes selon les régions, seront influencées par la religion musulmane, la colonisation portugaise et les missions évangéliques, la lutte d’indépendance (1960-1975), le socialisme d’État (1975-1983), la guerre civile (1977-1992), le passage à l’économie de marché (1983-1987). Tous les auteurs admettent cependant la prégnance des héritages culturels (Davison, 1997 ; Geffray, 1990 ; Arnfred, 2001 et 2004 ; Paul, 2008).

Du point de vue des « rapports sociaux de genre», il est donc possible     de classer ces trois institutions en deux pôles : un pôle patriarcal (bantou et islamique) très défavorable aux femmes et un pôle matriarcal beaucoup plus favorable. L’univers culturel matriarcal échappe en grande partie à la domina- tion masculine (Paul, 2008 : 8). De toute évidence, le sens que la culture matri- linéaire accorde au mariage et à l’homme est profondément distinct de celui de la culture patriarcale « dominante».

Par ailleurs, dans les traditions patrilinéaires « polygames» (de fait, dans le cas du Mozambique), la violence domestique ne se limite pas à la violence du mari sur son ou ses épouses; elle est aussi le fait de la belle-famille et des autres épouses (Chouala, 2008). Cette violence résulte en grande partie de la manière dont les familles bantoues contemporaines gèrent les relations entre clans à l’intérieur du cercle domestique élargi. Dans le cas du Mozambique, les enquêtes menées par Signe Arnfred (1990-2001) au début des années 1980 montrent combien, au fil du temps, l’institution du lobola (la dot payée par le mari) est

créatrice de relations de domination entre la belle-mère et la bru chargée de toutes les tâches ménagères (Arnfred, 2004).

L E S C O NTRO VERSES A U T O U R D E  LA  RÉFOR M E  D E  LA  LO I S U R LA V I O LEN C E D O M E ST I QU E

Mobilisation autour du projet de réforme

La réforme de la loi sur la violence domestique vise précisément à lutter contre la « domination masculine» et la « violence domestique à l’égard des femmes». Elle s’inscrit pleinement dans l’application du gender mainstreaming puisqu’elle est présentée comme telle dans le PARPA II (2006) et par les organisations de la société civile (Andrade, 2009). La violence domestique contre les femmes est un phénomène profondément enraciné dans la société mozambicaine (Arthur, 2003, 2004, 2005 ; Romao et al., 2007 ; WLSA, 2009, 2010 ; Osòrio, 2010). Les acteurs nationaux, appuyés par les organisations internationales, se sont mobilisés pour sensibiliser la population à la gravité du phénomène (WLSA, 2003). Les victimes sont majoritairement des femmes et les prévenus sont des hommes6 (Outras Vozes, n° 7, mai 2004 : 2-5). Les causes d’une telle violence sont profondes: structure patriarcale dominante, conséquences directes des relations de pouvoir inégales, légitimation de la relation de subordination de la femme dans tous les aspects de la vie (Arnfred, 1988, 1991 ; Machel, 2001 ; Arthur, 2004 ; Mejia et Arthur, 2005 ; Jacobson, 2006).

La loi sur la violence domestique contre les femmes est le résultat d’une campagne politique de Fòrum Mulher (WLSA, 2003, 2004, 2008). Les actions de Fòrum Mulher sont relayées par WLSA Moçambique. Ensemble, les deux organi- sations soutenues par des partenaires représentent un puissant lobby capable d’exercer des pressions sur le Parlement (Romao et al., 2009 ; Mabunda, 2009b). Les agences de l’ONU7 et un grand nombre de partenaires sur le plan interna- tional8 appuient officiellement la réforme par des financements, des formations et des conseils. Le texte est porté par le « Mouvement pour l’approbation de   la loi contre la violence domestique» créé en août 2007 ; il compte plus d’une vingtaine d’organisations de femmes et de la société civile, et de structures nationales et internationales acquises à la cause des femmes. La mobilisation fait suite à un long processus de sensibilisation qui remonte au début des années

  • Il s’agit respectivement du mari de la femme (ou de l’ex-mari), de l’homme entretenant ou ayant entretenu des relations amoureuses avec celle-ci.
  • UNIFEM, FNUAP, UNDEF (United Nations Democracy Fund), PNUD.
  • Oxfam Belgique, Oxfam GB, l’Ambassade des Pays-Bas, la Norvège, la Suisse (DDC), IBIS (ONG danoise sur l’éducation et le développement), Kepa (organisation finlandaise), l’agence    de coopération espagnole (ACCD), la Suède (www.forumulher.org.mz).

19909 et dont on retrouve les traces dans les premières publications de Outros Vozes (n° 1, octobre 2002 : 23-24).

L A  NÉGO C I A T I O N  ET L ’ A P P R OB A T I O N  D U  P R OJET D E  LO I

Le projet de loi est rédigé par un groupe de juristes et de chercheuses (WLSA, 2006 : Anteprojecto de lei contra a violência doméstica)10. Le texte s’inspire largement des modèles réussis au Brésil, au Costa Rica, en Afrique australe et en Afrique du Sud, et profite d’une expertise internationale11 (Outras Vozes, n° 15, mai 2006 : 7). Il vise à prévenir et à sanctionner la violence domestique contre les femmes, à garantir aux victimes la protection nécessaire et à fournir aux instances étatiques des instruments adéquats pour lutter contre cette forme de violence. Avec ce projet de loi, la violence domestique contre les femmes perd son caractère privé et devient un crime passible de peine d’emprisonnement.

Dans un premier temps, le projet n’a pas fait l’unanimité auprès des acteurs de la société civile. La première difficulté résidait dans la définition de la violence domestique. Il fallait un intitulé consensuel. À l’issue de deux jours de rencontre (4 et 5 avril 2006), la version retenue pour figurer dans le projet de loi définit la violence domestique comme « un phénomène qui est exercé principalement contre les femmes en raison de leur caractère structurel, c’est-à-dire en vertu d’être le produit d’une structure de domination masculine» (Outras Vozes, n° 15, mai 2006 : 7).

Le texte a été approuvé par plus d’une centaine de participants, représentant les organisations de la société civile et les structures provenant de toutes les provinces (Outras Vozes, n° 15, mai 2006 : 7). Conforme aux standards inter- nationales, il est présenté respectivement au cabinet parlementaire des députés femmes (WLSA, 2006) et aux deux chambres du Parlement (WLSA, 2008, 2009 ; Arthur, 2009). Des réticences sont perceptibles au niveau national. Dans un éditorial de 2006, WLSA anticipe sur les éléments de critiques en dénonçant

« l’hostilité » et ce qu’il qualifie de « mauvaise foi » de nombreux acteurs de la société : « Bien sûr, personne ne dira clairement qu’il est contre l’égalité entre les femmes et les hommes… En revanche, ils diront que les hommes aussi souffrent de violence à la maison […]. Au final, […], ils attaquent les militants et les féministes qui proposent la loi. » (Outras Vozes, n° 15, mai 2006 : 10).

  • Les organisations des femmes mozambicaines sont représentées dans plusieurs conférences internationales sur la reconnaissance des droits humains des femmes. À la fois dans les campa- gnes de sensibilisation et les publications sur les questions de genre, elles relayent largement les conventions ratifiées par le Mozambique et appellent au respect de celles-ci.
  • www.wlsa.org.mz/? target =violencia
  • Alda Facio, juriste et féministe originaire du Costa Rica, est sollicitée pour la version finale du projet. Dans le même temps, elle est assesseure du Secrétaire général des Nations Unies pour la violence contre les femmes.

Effectivement, le projet de réforme fait l’objet de vives critiques venant des parlementaires femmes (Arthur, 2008). Comme le montre le compte rendu publié par Arthur (2008 : 8), les griefs se résument en trois points. Premièrement, le projet de loi va à l’encontre de la « culture mozambicaine» (Arthur, 2008 : 9). Deuxièmement, ses effets pervers (emprisonnement du conjoint) déstabilisent la famille. Troisièmement, le contenu du projet défend une minorité: les intellec- tuels et les universitaires (Arthur, 2008 : 9-11).

Selon les représentants et représentantes de la société civile, les critiques tendent à ignorer les efforts de recherches et de concertations menés depuis plus d’une dizaine d’années pour préparer le projet de loi (Arthur, 2008).

Au Parlement, le texte est soumis à discussion le 19 décembre 2006, mais est retiré à quatre reprises (WLSA, 2009). Cette valse hésitation résulte des dissensions au sein de l’Assemblée nationale. Après ces retraits successifs, le Parlement décide d’organiser des consultations nationales sous la supervision de la société civile. Les conclusions des assises (Cumbi, 2010) mettent en évidence à la fois des points de consensus et des points de divergences. Sur le consensus, les acteurs consultés (au Nord, au Centre et au Sud) sont d’avis que le projet de loi ne doit pas protéger que les femmes, mais aussi l’ensemble des membres de la sphère familiale : enfants et personnes âgées, notamment. La divergence porte principalement sur la nature juridique du crime de violence domestique (crime particulier, semi-public, public) et les types de peines à appliquer. Les dissensions sont régionales. Les partisans du crime public (34,2 %) et semi-public (65,7 %) sont majoritaires. Ceux qui sont pour le « crime public » pensent que de nombreuses personnes ne dénoncent pas la violence domestique alors que l’acte est suffisamment grave pour être traité comme tel. Pour leur part, les défenseurs du « crime semi-public » pensent en revanche qu’il faut donner la possibilité aux couples de se réconcilier. Entre les deux, on note une tendance marginale qui souhaite que la violence domestique relève de la sphère privée (Cumbi, 2010). Les divergences révèlent des dissensions régionales. Par exemple, contrairement à la région du Nord (de tradition matrili- néaire) qui défend la notion de crime semi-public, une majorité de personnes au Centre et au Sud (à dominance patrilinéaire) est favorable à la qualification de

« crime public ». Au final, la version définitive de la loi est publiée dans le Boletim da Repùblica du 29 septembre 2009. Malgré les divergences, elle est approuvée  par le Parlement le 21 juillet 2009 et ratifiée par le président Eduardo Joaquim Mulembwé, le 1er septembre 2009. La comparaison des deux textes – projet de loi et texte approuvé – montre que l’intégralité du projet de loi est reprise dans la version définitive.

Les raisons des controverses qui suivent le vote de loi se justifient officiel- lement par le fait que les recommandations émises lors des consultations ne sont pas prises en compte par l’Assemblée des députés (Cumbi, 2010 ; Oxfam- Solidarité, 2009).

L E S O P P O S I T I O NS À LA LO I ET LES M O T I F S D E C O NTEST A T I O N

Au regard des articles publiés dans la presse du Mozambique (O Pais, Canal de Moçambique, Noticias) et par les organisations de défense des droits des femmes (WLSA Moçambique, Outras Vozes), trois tendances de l’opposition se dessinent, malgré la difficulté de les spécifier clairement à partir des données disponibles. D’une part, on retrouve les opposants globaux à la loi. Ils se disent « insatis- faits », parce que le texte est adopté sans tenir compte des consultations menées au niveau national. On y trouve les femmes parlementaires originaires du Nord

– celles-ci avaient rejeté le projet de loi lors des consultations de 2006 – et  une frange de l’opinion publique qui partage leur avis. Ce motif est repris et instrumentalisé par la presse au sein de laquelle on retrouve une tendance

« très hostile» au vote de la loi (Cumbi, 2010 ; Nhamirre, 2009 ; Machava, 2009 ; Mabunda, 2009a). D’autre part, il y a le camp « radicalement opposé» à la pénali- sation de la violence domestique. Il est représenté respectivement par une frange  de l’opinion publique conservatrice, des parlementaires, des hommes politiques, ainsi que certains membres du gouvernement. Entre les  deux  tendances  se  trouve une catégorie marginale qui défend une position qu’Alberto Cumbi (2010) qualifie d’« ambiguë». Certes, celle-ci soutient le vote, mais elle aurait préféré ne serait-ce qu’une reformulation de l’intitulé. Au sein de cette catégorie on compte des membres de la société civile (Andrade, 2009).

Selon Cumbi (2010), l’hostilité à l’égard du texte approuvé est largement entretenue dans l’opinion publique par le fait que la société a pris connaissance    de son contenu à travers les informations livrées par la presse. Le journaliste Mabunda de O Pais  (17  juillet  2009)  juge  que  les  parlementaires  ont  « trahi le peuple». Pour sa part, Borges Nhamirre  du  journal  Canal  de  Moçambique (22 juillet 2009) accuse la société civile d’avoir « investi» le Parlement et « exercé un chantage» sur les députés lors du vote.

Du côté des parlementaires, les points de vue sont partagés, même s’ils continuent de dénoncer l’« inadéquation» de la loi au regard des « réalités socioanthropologiques», notamment sur les traditions de genre, ainsi que  le  besoin de l’élargir à tous les membres de la famille. Si certains estiment que l’intitulé de la loi contrevient au principe d’égalité de droits entre hommes et femmes inscrit dans la Constitution, pour d’autres le texte approuvé remet en cause les « valeurs traditionnelles» (Arthur, 2008 ; Andrade, 2009) de la société mozambicaine.

Les interviews de quatre femmes députées, toutes originaires du Nord    (de tradition matrilinéaire), sont reprises pour montrer que les femmes sont aussi opposées au vote (Borges Nhamirre du journal Canal de Moçambique,  21 juillet 2009).

Selon Faustina Manuel, députée native de Nampula (à dominance matri- linéaire), la loi sur la violence domestique doit être élargie aux conjoints, aux

enfants et aux personnes âgées; dans des communautés matrilinéaires telles que Nampula, ce sont les hommes qui souffrent le plus de la violence domestique et non les femmes. Pour sa part, Angelina Tocole préfère une résolution de conflit à l’intérieur de la sphère familiale et qualifie la loi de « régionale», pour ne prendre en considération que les femmes de Maputo (province du Sud, à dominance patrilinéaire). Enfin, Anastacia Xavier et Elisa Melo insistent sur la nécessité de réformer dans un avenir rapproché la loi nouvellement adoptée. Au sein    du Parlement, tous ne sont pas du même avis. C’est le cas d’Alexandre Meque Vicente, qui pense qu’il existe déjà des lois pour la protection des enfants et des autres groupes sociaux vulnérables (O Pais du 1er juillet 2009).

C’est du côté de la presse que les propos les plus virulents – tournés en dérision par les organisations de la société civile – sont tenus pour alimenter   la crainte d’une « prise de pouvoir» et d’une « domination féminine» (Arthur, 2008 ; Cumbi, 2010). Selon António Muchanga (Jornal Domingo, 5 juin 2009), désormais, dit-il, « on est en train d’approuver une loi qui privilégie les voix des femmes. Les hommes seront réduits à laver les couches de bébés et à passer la serpillière alors que les femmes se mettront sur leur trente et un».

Pour sa part, Antonio Victor, (Jornal Domingo, 5 juillet 2009) pense que la loi approuvée crée un cadre favorable pour que les hommes soient quotidienne- ment « piétinés» par les femmes.

L E S O P P O S I T I O NS A U  REGAR D  D E S  RÉAL I T ÉS  SO C I O ANTHRO- P O LOG I QU E S ET D E S M U T AT I O NS SO C I A L E S

Dès le départ, l’idée de défendre exclusivement une loi sur la violence domestique

« contre les femmes» est clairement précisée par les organisations de la société civile. « Pour nous, en tant qu’organisations luttant pour les droits fondamen- taux des femmes, nous nous intéressons particulièrement à la violence qui est exercée contre une femme parce qu’elle est femme, cette violence qui est le plus souvent cachée et banalisée. Elle est la conséquence logique de la subordination des femmes à un système patriarcal qui donne aux hommes et aux femmes    des dispositions différentes, et qui légitime la domination masculine» (Arthur, 2003 : 3). De ce point de vue, la proposition de loi repose explicitement sur le paradigme de la domination violente masculine. C’est un choix assumé dans un manifeste cosigné par une fédération d’organisations de femmes12 (Outras Vozes, n° 13, novembre 2005 : 12). Comme le montrent plusieurs études sur l’oppression des femmes (Romao et al., 2007 ; Arnfred, 1991), la perspective de la domination violente masculine reflète une réalité majeure au sein de la société mozambicaine. Dans cette controverse, les recherches scientifiques confèrent une grande légitimité aux discours (Roe, 1989) des organisations de défense des

  1. Fòrum Mulher, WLSA Moçambique, AMMCJ, MULEIDE.

droits des femmes. Ces dernières fondent essentiellement leurs arguments sur des analyses scientifiques et des études empiriques faites sur la violence domes- tique au Mozambique (Arthur, 2008 ; Romao et al., 2007). Dès lors, les protesta- tions contre la loi approuvée par le Parlement sont perçues comme une volonté de reproduire les inégalités de genre et de banaliser la violence domestique au sein de la société mozambicaine.

Cependant, même si cette perspective est clairement justifiée, toutes les oppositions notées au moment des controverses ne sont pas à inscrire dans      ce répertoire. L’analyse des débats parlementaires, par exemple (Cumbi, 2010), laisse apparaître des opinions nuancées et des points de vue contrastés. Il en va de même pour la recommandation des assises nationales, qui suggère l’élargis- sement de la loi à l’ensemble de la sphère familiale.

Si ce point de vue est tellement partagé, c’est à la suite d’une prise en consi- dération des réalités socioanthropologiques hétérogènes de la société mozam- bicaine d’où découlent des expériences sociales de la violence domestique profondément différentes (Merrien et al., 2012). Celles-ci sont différemment vécues au Nord (à dominance matrilinéaire), au Centre et au Sud (majoritai- rement patrilinéaires). Dans une perspective globale, les formes de la violence domestique subie au Mozambique peuvent s’expliquer de trois manières.

Dans un premier temps, et comme le montrent les recherches citées précé- demment, la subordination des femmes et une domination violente masculine légitimées par le paradigme patriarcal (WLSA, Fòrum Mulher) sont de toute évidence les causes premières de cette violence domestique contre les femmes (Ministèrio da Saùde, 2001, 2003, 2005).

Dans un deuxième temps, il s’agit de la manière dont se sont structurées culturellement les relations de genre. À titre d’exemple, au Mozambique, l’uni- vers culturel matriarcal échappe en grande partie à la domination masculine (Paul, 2008 : 8). La résilience du système matrilinéaire dans le nord du pays est attestée par les études de terrain. Dans leur étude sur la culture de la noix de cajou dans la région de Nampula, Kanji et al. (2004 : 9) montrent que les femmes de Namige disposent encore d’une autonomie qui ne peut être pensée dans le paradigme patriarcal du sens commun. On peut citer également l’étonnement d’Inês Macamo Raimundo (2009 : 55-56), Mozambicaine originaire de Maputo, de culture patrilinéaire, devant mener son travail de thèse dans la région matri- linéaire de Niassa:

The fact of coming from a patrilineal background, to  some  extent,  made  it quite hard to understand some kinds of behaviours. Such cultural differences included a man living in the parent’s-in-law’s house or village in order to be tested for his ability to impregnate a woman or for taking care of a family”. Culturally-speaking, for me, there was a sense of not taking marriage vows    very seriously since the man is auditioned for a period of time to see if he is good husband material or not” .

Enfin, les formes de la violence domestique s’expliquent également par les chocs profonds que les sociétés du Mozambique ont subis au cours des décen- nies récentes (guerre civile, libéralisation économique, migrations). En Afrique subsaharienne, comme dans nombre de « sociétés du Sud», la violence accrue des relations hommes-femmes résulte en grande partie de la déstructuration  des institutions sociales traditionnelles et des normes qui donnaient à chacun une place selon son genre et le type de culture. La violence de la déruralisation et de la libéralisation des marchés sans création d’emplois a indiscutablement produit des générations d’hommes mal adaptés et de femmes, souvent seules, sur lesquelles pèsent des responsabilités énormes de « managers of household poverty » (Platteau et al., 2005). La croissance élevée du VIH/SIDA (autour de 11 % en 2011), les nombreux cas d’abandons du conjoint et de la famille, la crise du mariage, le nombre croissant de familles « monoparentales», sont des effets directs des mutations socioéconomiques qu’a connues le Mozambique au cours des trente dernières années. Dans ce contexte, la lutte pour la survie, la promis- cuité dans l’habitat et la désespérance se traduisent souvent par une violence   à l’égard des plus faibles qui peuvent être l’épouse, mais aussi les enfants, les grands-parents et parfois les hommes.

CON C L U S I O N

Centré sur une analyse de développement des politiques publiques, le présent article s’inspire principalement de la perspective d’Emery Roe qui privilégie l’analyse des situations de controverse, et qui apparaît particulièrement perti- nente pour rendre compte des controverses autour de la loi sur la violence contre les femmes au Mozambique. Comme le confirment les recherches de Romao et al. (2007) et les données statistiques (Ministèrio da Saùde, 2001, 2003, 2005), ce type de violence est l’un des obstacles majeurs à la mise en œuvre du gender mainstreaming (PARPA II, 2006).

Le Mozambique est certes reconnu comme étant à l’avant-garde des pays du sud du continent africain sur la question de genre pour avoir signé de nombreuses conventions internationales; cependant, son succès est à nuancer à deux niveaux: d’abord, son adhésion aux conventions internationales relatives aux droits des femmes se produit souvent sous la supervision – voire la pression

– des organisations de la société civile appuyées par les partenaires au dévelop- pement. Ensuite, les données empiriques révèlent une société inégalitaire dont le vécu ne concorde pas avec les engagements formels (Tvedten et al., 2008, 2009). De même, les controverses autour de l’approbation de la loi sur la violence domestique contre les femmes sont révélatrices d’une société certes en mutation, mais encore profondément enracinée dans des réalités socioanthropologiques très complexes, parfois contradictoires sur les pratiques (Arnfred, 2001 ; Paul, 2008). L’article met en évidence les différents arguments opposés à l’approbation

de la loi et qui reflètent cette complexité. La réalisation du gender mainstrea- ming est, pour ainsi dire, mise à l’épreuve des réticences au niveau national.

RÉ S U MÉ | A B STRA CT

Dans le domaine du genre, le Mozambique est présenté comme un bon exemple  en Afrique. Le pays est signataire de nombreuses conventions et est associé aux grandes déclarations internationales dédiées à l’égalité des droits entre hommes    et femmes. Soutenue par les organisations nationales et internationales, la loi très controversée sur « la violence domestique contre les femmes», adoptée en juillet 2009, est une action prioritaire pour mettre en œuvre le gender mainstreaming même si le pays est caractérisé par une forte diversité ethnique et deux traditions de genre fort différentes.

In the area of gender, Mozambique is cited as a good example in Africa. The country has signed a range of conventions and has been party to the major international declarations dedicated to equal rights between men and women. Supported by both national and international organizations, the hotly debated act respecting “domestic violence against women,” passed in July 2009, is a high-priority initiative for implementing gender mainstreaming, in a country characterized by broad ethnic diversity and two sharply contrasting gender traditions.

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